论气候资源的有限开发与行政法规制以太阳能和(4)

行政规划的目标定位的不准确突出体现为在较早时期的有关可再生能源发展的系列规划中，涉及风电和光伏发电发展的指导方针多侧重于以提高设备的国产化制造能力来降低成本，增加产品的市场竞争力并以此促进相关产业的发展③ 有关内容可见于《可再生能源发展“十一五”规划》、《能源发展“十一五”规划》等规划中。，对于设备制造能力增加的过度强调，直接导致短时期后即出现装备制造领域的产能过剩。这样的规划目标在经过2011年前后市场发生的重大变化后，从国家的总体规划层面已有了一定的调整，从2012年下半年开始，我国相继颁布了《可再生能源发展“十二五”规划》、《能源发展“十二五”规划》，针对可再生能源和新能源的发展现状及未来的发展方向做了较为细致且具有操作性的安排，如《可再生能源发展“十二五”规划》明确提出，“十二五”时期，可再生能源新增发电装机1.6亿千瓦，其中常规水电6100万千瓦，风电7000万千瓦，太阳能发电2000万千瓦，生物质能发电750万千瓦，到2015年可再生能源发电量争取达到总发电量的20%以上。这一总体规划注重了对于气候资源开发市场的产能进行总量目标控制，但这还需要体现到更为具体的地方和部门规划中，规划相互之间也应形成应有的统一性和协调性，使气候资源开发的系统行政规划发挥有效的导向作用。

气候资源行政规划内容科学性缺失表现为规划文本内容的不完备和规划各环节制度的不完善。气候资源行政规划文本一般应包括气候资源开发的现状、市场发展的趋势、气候资源开发的主要方针和目标、该规划所应完成的主要任务、规划所涉项目和规划实施的各类保障措施等内容① 任京东:《能源规划的法律规制问题探析》，载《中国能源》2012年第4期，第24页。。现有各类开发规划内容涵盖不一，详略各异，尤其在对气候资源开发的现状和市场趋势的分析以及规划的实施保障措施等方面内容上均有不足。在规划环节上，普遍存在编制环节的前期调研不充分、公众参与程度不足，实施环节缺乏对规划实施效果的及时评估机制，监督环节欠缺相应的程序性控制规范的问题。针对以上问题，在气候资源行政规划内容科学性的构建中，需要注意从形式上规范各类行政规划，对于规划所应具备的主要内容如开发的现状、规划的主要方针、规划应完成的任务和具体措施等可做强制性要求，涉及规划主要任务、项目和实施保障措施的内容都应具体，可量化的内容应尽可能量化。对规划各环节的制度应要求清晰、具体，编制的前期调研和公众参与应规范化和制度化，必要时可施行编制规划的专家论证制度，规划实施阶段应将规划的任务、目标等内容进行拆解，落实责任制，重视开发规划的事中监督，对开发规划的实施过程和实施效果建立可量化和科学化的评估体系，评估的方法可以多样化，包括成本效益分析、定量核算、公众评估等，同时重视程序性监督制度的建立，重点发挥权力机关的审查和行政机关自身监督的作用。

气候资源行政规划体系性的不足反映为地方规划与全国性规划协调不够、各规划之间衔接性不强。一般来说，全国性的行政规划应突出指导性、宏观性和预测性，地方性行政规划和区域性行政规划则应具备执行性、具体性和可操作性等特点，现阶段气候资源的地方性和区域性规划在规划任务的具体化和可操作性上还需加强，对于全国性规划的执行力上还有待提高。在规划之间的衔接上，无论是全国性规划与地方性规划之间，还是专项规划与综合性规划之间，在对趋势发展的判断、市场需求的预测、主要政策措施等方面内容的衔接上都有不同程度的欠缺，严重的甚至还存在不同类别的规划之间出现矛盾甚至冲突的情形② 比如各地方、各行业制定发展规划一般仅基于本地方、本行业发展情况，较少会考虑到其他地方或行业的发展情况，2011年我国制定了风电行业的标杆电价，引起了各地区争相发展风力发电，但是很快就带来了风电难以完全消纳的情况。。要从体系上规范新能源开发中的合理规划问题，除应注意各类规划之间的相互衔接之外，还可尝试由中央有关部门做好各地方、各领域、各部门的相关规划统筹。

规划体制不健全和管理权限不明确的现象突出表现为气候资源开发中的中央与地关系不明晰。风能太阳能开发过程中地方或部门拟制相关规划的时候，多围绕本地区或者本部门的情况进行，甚至还有一种情况是，在风能太阳能开发过程中，一些地区忽视产业发展的全局性，在2011年我国新能源产业遭遇寒流以后，在未解决产业结构调整、落后技术升级等问题的前提下，仍然在本地区新批多项开发项目。③2012年年初，国家能源局曾下发特急文件，要求各省(区市)发改委严格执行风电项目核准计划，对于风电弃风超过20%的地区，原则上不得安排新的风电项目建设，但仍有部分省(区市)不按计划开展项目核准工作，擅自核准计划外的项目，加剧了风电运行矛盾。参见《国家能源局:风电弃风超过20%地区不安排新项目》，

文章来源：《太阳能学报》 网址: http://www.tynxbzz.cn/qikandaodu/2021/0714/1287.html