论气候资源的有限开发与行政法规制以太阳能和(5)

2.规范市场行为，严格准入制度，健全气候资源开发市场机制。考虑到气候资源开发市场出现的诸多问题，迫切需要重新界定现有气候资源市场准入制度的政策目标和价值取向，明确气候资源市场准入的内容，规范市场准入的行政程序。

独特的开发对象决定了气候资源的开发具有天然的垄断性和信息不对称性，又兼其关涉经济发展、国家安全等重大战略问题，各国无一例外的会运用行政权对相关企业的市场准入进行适度的干预，以平衡资源的有效利用和经济主体的公平竞争两方面的需求为前提，对经济主体的市场进入、退出、价格、竞争等行为实施有效的规范和管理，行政许可作为有效的管理手段被经常运用。具体来说，气候资源行政许可是国家行政管理部门根据相对人的申请，依法对相对人赋以从事气候资源开发、利用、运输、供应等活动的权利和资格的一种行政行为，目前我国的气候资源行政许可所采用的具体制度也和多数国家一样，是以向企业颁发业务许可证的方式，通过变更、撤销许可证和对企业许可内容的执行情况进行监督的方式做出持续性监管。

现阶段的气候资源市场开发的现状和乱象已提示市场存在巨大的风险和不确定性，要求对气候资源的市场准入制度从价值取向上做出转变，应以规范市场行为、保障市场的有序健康发展作为相关行政许可制度的首要任务和价值追求。因为目前风能太阳能开发遭遇的瓶颈问题，从市场构成的角度看，其根本原因并不在于行政权力过度地限制企业进入市场，相反从整体上看，市场中的开发企业数量是偏多的，更准确地说，是市场无法消纳现有产能，整个产业的结构尚待调整，这些问题恰恰暴露了市场行为的先天缺陷，在市场发展到一定程度后其自身无法有效配置生产要素和劳务，需要政府以规范的行政行为严格准入条件，以维护国内市场的稳定，实现资源的有效利用。

相应地，反映到气候资源行政许可制度的具体内容，应基于有限开发的原则，在以下两方面做出规范。在该产业的市场主体准入上，应在保证企业投资积极性的前提下，以公共利益的实现为目标，设立客观的审批标准，评估申请主体的开发能力和预期质量，有效行使行政许可权。并且特别需要注意的是，此处所指的公共利益应与地方利益、部门利益明确区分，现实中存在一些地方基于地方建设需要等原因，在作新能源发展规划的时候仅考虑资源情况，缺乏与国家规划的协调和配合，盲目增加企业进入相关行业的指标，使得在局域市场饱和情况出现后，部分较小的企业无奈转而变卖产权或建设指标。在准入的重点领域上，应突出行政手段的导向作用。虽然目前国家对风能太阳能发展的支持力度逐渐加大，但是却存在片面强调供给一方的建设，过度补贴设备制造领域，缺乏对产品的市场进入的强制性保障政策，有鉴于此，应当通过对许可范围的有意识调整，严格设置设备制造企业的准入条件，限制不具备资质的企业进入已经出现饱和的设备制造领域，同时增加风电产品和光伏发电产品的市场进入，达到宏观调控的目的。

3.全面评估开发活动，加强开发中的风险预防，防止规制中各类风险的发生。对可能发生的危险，都可以称作风险，风险的存在源于危险发生的不确定性。从行政法角度理解风险预防，就是要求借助科学手段预测社会领域中可能存在的危及社会成员和公共利益的危险，以行政方法的运用对这类危险进行干预和防范。这类行政活动不同于传统的行政行为，它不要求存在现实发生的危害，只要存在着危险发生的可能性，就需要行政主体对其保持足够的关注。在气候资源的开发与利用领域，可能出现的危及社会成员和公共利益的危险主要来自于环境破坏、行政成本过度消耗等方面。

风险预防原则最初的使用就是在环境法上，作为一项基本原则，指的是国家应广泛采取预防措施，在遇有严重或者不可逆转损害的环境威胁时，不得以缺乏确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施。它是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的。① 胡德胜主编:《环境与资源保护法学》，郑州:郑州大学出版社，2010年，第103页。随着人们对气候变暖问题的逐渐重视，在1992年《气候变化框架公约》中，首先将风险预防作为重要的原则予以确定，公约第3条第3款规定，“当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施”。从上文的分析可知，气候资源的过度开发仍可能引发不可逆转的环境破坏，如果涉及到企业的某些开发技术可能会造成潜在的环境威胁，且目前尚不能以科学确切证明其无危害，就应暂时搁置，留待科学的发展和技术条件的成熟再作应用。具体到制度上的要求，应在对气候资源开发项目进行环境影响评价时，设置严格的环评标准，同时在风能太阳能开发的市场准入中增加环境保护条件，设置具体标准，设立检查制度，建立合理的收费补偿制度，将环境外部成本转化为企业成本，以行政手段降低开发行为对环境造成影响或破坏威胁的可能性。

文章来源：《太阳能学报》 网址: http://www.tynxbzz.cn/qikandaodu/2021/0714/1287.html